Graves irregularidades en millonaria licitación del Registro Civil
Por Cristóbal Peña y Mónica González, CIPER
Poco antes de suspender una rueda de
prensa y de partir el martes 11 de marzo a un repentino viaje a Estados
Unidos, Guillermo Arenas (PPD), director del Registro Civil, firmó la
resolución que confirma la adjudicación de un contrato por más de US$
80 millones con la empresa TATA Consultancy Services BPO Chile S.A. La
licitación, impugnada por Contraloría en enero, implica proveer la
plataforma tecnológica, comunicaciones e informática para, entre otras
cosas, administrar la base de datos de todos los chilenos. CIPER se
adentró en la trama de este millonario negocio y descubrió -entre otras
irregularidades- la existencia de un asesor clave de Arenas, que
elaboró bases y evaluó técnicamente las propuestas al tiempo que
trabajaba para la empresa que resultó beneficiada. De las denuncias de
ofrecimientos de coimas en esta licitación ya estaba alertado el
Ministerio de Justicia.
En junio de 2007, tras dos intentos previos, el Servicio de Registro
Civil e Identificación llamó a licitación pública para que una empresa
privada proveyera la plataforma tecnológica, las comunicaciones y la
información que permiten, entre muchas otras cosas, la administración
de la base de datos de todos los chilenos. El contrato involucra montos
superiores a los US$ 80 millones e importa un asunto de seguridad
nacional: lo que está en juego es la información más esencial de todos
los ciudadanos, desde registros de actas de nacimientos, matrimonios,
nulidades, defunciones, antecedentes penales y de ADN hasta catastro de
vehículos motorizados, de conductores, aprehensiones y posesiones
efectivas. Prácticamente el historial completo de los habitantes de
este país.
La licitación siguió cauces de aparente normalidad hasta que en
enero último, tras la solicitud de impugnación de una de las empresas
concursantes, la Contraloría declaró la nulidad del proceso que
favoreció en octubre a la empresa de origen indio TATA Consultancy
Services BPO Chile S.A. Los argumentos apuntaron a aspectos de índole
formal.
“Los criterios de evaluación, los puntajes a asignar y sus
ponderaciones debieron explicitarse en las bases y no en un documento
posterior”, se lee en parte del dictamen con que la Contraloría invalidó la licitación y obligó a volver a la etapa de evaluación.
El
lunes de la semana pasada, a un mes y medio de dicho dictamen, el
Registro Civil emitió una nueva resolución en que confirmó la
adjudicación del contrato a la empresa TATA Consultancy Services. La resolución N° 796
fue anunciada en el portal ChileCompra y no tuvo más publicidad que
ésa. Incluso, el director nacional del Registro Civil, Guillermo Arenas
Escudero, suspendió la reunión-almuerzo con la prensa que tenía
programada para el día siguiente, en la que comunicaría las novedades
del caso, y partió a un repentino viaje a Estados Unidos.
Hay razones fundadas para que uno de los proyectos estrella del
servicio, que se enmarca en lo que se ha denominada “la segunda etapa
del proceso de modernización”, se maneje con bajo perfil.
CIPER se adentró en este millonario negocio y descubrió -entre otras
irregularidades- que el principal asesor en la materia del director
nacional del Registro Civil también ha venido trabajando en paralelo
con la empresa que se adjudicó la licitación. Se trata de Andrés
Ruperto Contardo Santibáñez, un experto en informática que participó
activamente en todo el proceso de licitación, desde la elaboración de
las bases hasta la adjudicación de la misma, al tiempo que realizaba
asesorías para TATA Consultancy Services en el extranjero.
Ex alumno de la antigua carrera de Ingeniería de Ejecución en
Procesamiento de la Información de la Universidad de Chile, aunque no
alcanzó a obtener títulos ni grados en esa casa de estudios, Andrés
Contardo es pieza clave de una trama que ha llegado a oídos de la
Contraloría y del Ministerio de Justicia, del cual depende el Registro
Civil. La propia Asociación Chilena de Empresas de Tecnologías de
Información, ACTI, se ha hecho eco de lo que a estas alturas es un
secreto a voces en la industria: el proceso de licitación para
administrar la base de datos personales de todos los chilenos ha estado
marcada por procedimientos confusos e irregulares. En los próximos días
la Contraloría deberá volver a evaluar la adjudicación teniendo ahora
bajo la lupa los antecedentes de esta investigación. Lo propio hará el
Tribunal de Contratación Pública, que tramita una demanda al respecto.
La modernización
Desde abril de 2006, cuando fue designado en el puesto por su amigo,
colega y ex correligionario del Partido Radical (PR) Isidro Solís,
entonces ministro de Justicia, el abogado y actual militante del
Partido por la Democracia (PPD), Guillermo Arenas Escudero, se empeñó
en sacar adelante el Proyecto de Integración de Plataforma Tecnológica,
Comunicaciones e Informática. La tarea forma parte de la segunda etapa
del proceso de modernización del servicio –que además contempla una
licitación en curso para la confección de los nuevos pasaportes y
cédulas de identidad- y cuenta con un referente exigente: la primera
modernización emprendida a comienzos de los ‘90 por la entonces
directora nacional Berta Belmar (PPD), significó que el Registro Civil
digitalizara la totalidad de sus datos, además de mejorar notoriamente
el servicio y generar ingresos significativos. Hoy aporta al fisco US$
18 millones anuales.
Así las cosas, frente al vencimiento del contrato con la empresa
ADEXUS, que desde 1993 y por dos periodos contractuales ha suministrado
la plataforma informática, resultó natural que Guillermo Arenas llamara
a Belmar para que lo asesorara en la tarea.
Junto a Rodolfo Acha y René Mellado, antiguos ingenieros jefes del
servicio, Berta Belmar trabajó durante un semestre en la elaboración de
las bases de licitación. El proceso fue supervisado de manera activa
por Arenas, quien se reunía semanalmente con el equipo para evaluar y
discutir propuestas. Lo extraño fue que, una vez que el equipo concluyó
su trabajo a comienzos de 2007, los tres asesores nunca más fueron
convocados, ni siquiera para la etapa de consultas y evaluación, como
suele ocurrir en estos procesos.
No fue lo único extraño del proceso inicial. Cuando fueron
informadas las bases que salieron a concurso público, éstas presentaban
variaciones importantes en relación a las que el trío de expertos
elaboró. Uno de los cambios más sustantivos dice relación con la
exclusión de los criterios de evaluación del documento original,
precisamente uno de los puntos que llevó a la Contraloría a objetar un
aspecto esencial de la adjudicación: “Tanto los criterios de
evaluación, los puntajes a asignar y sus ponderaciones debieron
explicitarse en tales bases y no en un documento posterior, como
ocurrió en la especie”.
Patricio Poblete, director de NIC Chile y de la Escuela de
Ingeniería y Ciencias de la Universidad de Chile, fue uno de los
expertos de esa casa de estudios convocados para la licitación
anterior. El ingeniero recuerda que en ese entonces, por la complejidad
de la tarea y lo sensible del tema, participaron varios equipos de
trabajo. “Hubo un equipo bastante amplio que participó en todo el
proceso de evaluación, no fue una sola persona, sino un equipo de
asesores en el que había gente de la Universidad de Chile, del
Ministerio de Justicia y del mismo Registro Civil. Se trató de armar
equipos muy calificados, personas con grados de doctor y magíster en el
área”, dice Poblete.
Una década después, a la hora de decidir la adjudicación del
proyecto informático, el actual director del Registro Civil requirió
los servicios de un solo asesor externo: Andrés Contardo Santibáñez, de
56 años. La misma persona con quien Arenas partió el martes 11 de marzo
a Estados Unidos, tras suspender la reunión-almuerzo con la prensa
convocada para ese mismo día y luego de adjudicar la millonaria
propuesta al grupo TATA Consultancy Services. En Estados Unidos, Arenas
asistió a una conferencia del Banco Interamericano de Desarrollo, BID,
donde expuso sobre la modernización del Registro Civil.
Doble militancia
El asesor informático de Guillermo Arenas Escudero publicó su perfil en la página de contactos profesionales XING.
Ahí se lee que hasta mediados de 2005 fue asesor de la gerencia general
de COMICROM, empresa chilena líder en externalización de procesos
tecnológicos que por esa misma fecha fue adquirida en US$ 23 millones
por el grupo TATA. Desde entonces Contardo seguirá vinculado al gigante
de origen indio.
Según
consta en el mismo currículo laboral, de febrero de 2005 a mayo de 2007
Andrés Contardo fue asesor del Banco del Pichincha de Ecuador para un
proyecto de modernización tecnológica. La labor de consultoría fue
desarrollada por medio del grupo TATA, que a contar de enero de 2007
incrementó sus intereses en el principal banco ecuatoriano. La firma de
una alianza estratégica a cinco años por US$ 140 millones significó el
desembarco masivo de técnicos y ejecutivos chilenos dependientes de
TATA, que en la práctica pasó a integrar la propiedad del Banco del
Pichincha.
No será el único trabajo que Contardo realizará en el extranjero para la multinacional con sede en Chile.
Durante gran parte de 2007, en paralelo a su labor de asesor para el
Registro Civil, Contardo viajó frecuentemente a Perú para trabajar por
encargo de TATA Chile en el proyecto de modernización operativa y
tecnológica del Banco Financiero del mismo país. El Banco Financiero
está vinculado al Banco del Pichincha y, según confirman en la gerencia
de Operaciones y Tecnología del primero, Andrés Contardo trabajó ahí
por intermedio de TATA Chile hasta fines del año pasado. Exactamente
hasta el momento en que el mismo asesor recomendó adjudicar el
millonario contrato del Registro Civil al consorcio de origen indio.
Al respecto, el punto 4.1 de las Bases Administrativas de la
licitación señala que “estará prohibido tanto a las empresas como a las
entidades que hayan obtenido estas Bases como a los PROPONENTES,
subcontratistas, su personal directo o indirecto, establecer contactos
formales o informales con otros funcionarios del SERVICIO (…) De
presentarse este tipo de situaciones, el PROPONENTE involucrado quedará
excluido del presente Proceso de Licitación, cualquiera sea la fase en
que éste se encuentre”.
La relación laboral con el asesor del Registro Civil es reconocida
por el gerente general de la filial chilena de TATA Consultancy
Services, Pablo Cisternas (ver entrevista).
Desde las oficinas de la empresa en Santiago, Cisternas sostiene que
Andrés Contardo “ha prestado asesorías para nosotros como ha prestado
para tantas otras empresas”. Aunque dice no tener claridad de las
fechas en que lo hizo por última vez para ellos en Perú y Ecuador,
concede que “es probable” que el consultor haya trabajado en paralelo
para TATA y el Registro Civil.
-A Andrés Contardo nosotros lo conocemos hace mucho, mucho tiempo
(…) Es un hombre muy conocido en la industria y de hecho él está
haciendo asesorías a muchas empresas en este minuto. Finalmente todas
las consultoras, desde personales a grandes empresas, en este mercado
nos topamos. Y estoy seguro de que Andrés, en el rol que haya tenido en
el Registro Civil, debe haber dado buenas referencias de nosotros,
porque también conoce cómo trabajamos.
En el Registro Civil indican que el único autorizado para hablar del
tema es su director nacional, Guillermo Arenas. Éste había comprometido
una entrevista con CIPER, la que quedó postergada con el viaje
relámpago a Estados Unidos. El ministro de Justicia, Carlos Maldonado,
a quien se le solicitó una entrevista sobre el tema, también declinó
pronunciarse.
Los evaluadores
De acuerdo con la planilla de funcionarios contratados a honorarios
del Registro Civil, Andrés Contardo comenzó a trabajar en el servicio a
comienzos de diciembre de 2006 y su función, además de “asesorar en la
elaboración de las bases de licitación de los Servicios Integrales de
Computación en conjunto con el Departamento de Informática”, consistió
en la “evaluación de ofertas”. Su papel en esta última etapa quedó
documentado en las actas de la sesión del 4 de octubre de 2007 de la
Comisión Evaluadora, designada por el director nacional un mes antes.
En las actas de esa instancia, previa a la asignación de puntajes de
los proponentes, se lee que el asesor Contardo realizó ante la Comisión
Evaluadora “una presentación conceptual del proceso de licitación, una
metodología para la evaluación y los conceptos básicos a considerar”.
La introducción de esta “metodología para la evaluación”, que más tarde
impugnó la Contraloría por no estar estipulada previamente en las
bases, será decisiva para favorecer a la empresa de origen indio. Tan
decisiva como el Informe Técnico Cualitativo de Análisis de Propuestas
que elaboró el Departamento de Informática del servicio, además de las
matrices de evaluación. En ambas instancias también habría participado
Contardo.
El
Informe Técnico Cualitativo y las matrices de evaluación favorecen
notoriamente a TATA Consultancy Services por sobre las propuestas de
los otros dos oferentes, Sonda S.A. y Quintec Soluciones Informáticas
S.A. En esta última empresa sostienen que el informe adolece de serias
inconsistencias, sobre las que no se pronunció Contraloría, además de
presentar contradicciones entre lo que dice el informe y los
correspondientes puntajes asignados en las matrices de evaluación.
De partida, aunque las bases exigían de las empresas participantes
una certificación Nivel 3 de su Modelo de Madurez de la Capacidad de
Desarrollo, el hecho de que TATA presentara una calificación superior a
la de los otros participantes se tradujo en que obtuviera al respecto
una mayor valorización que Sonda y Quintec.
En lo referido a la Plataforma Tecnológica, el informe repara en los
riesgos de la estrategia de implantación propuesta por TATA, “pues
presenta un esquema de implantación tipo BIG BANG, lo que evidentemente
el SERVICIO no debería adoptar por los riesgos que ésta conlleva (…)
Pondría en serio riesgo la interoperabilidad con otras instituciones y
entre sistemas”.
Al respecto hay un caso muy cercano y traumático: el esquema que se
utilizó para la implementación del Transantiago no fue por fases, sino
del tipo big bang, con las consecuencias ya sabidas.
No obstante lo anterior, el informe concluye que, debido a que la
propuesta de TATA incluye “un análisis de ventajas y desventajas de la
modalidad de implementación (…), se ve claramente que es factible
ejecutar lo solicitado por el SERVICIO”. En este mismo punto, aunque
también habrá cuestionamientos al equipo de trabajo de TATA y a las
aplicaciones propuestas (cuestionamientos que se justifican con
suposiciones como “es posible que haya influido la diversidad de
idiomas”), la empresa india obtiene el máximo puntaje. Algo similar
ocurre con la capacitación técnica para el personal y la prueba del
prototipo o benchmark, que pese a presentar reparos en el informe, no
fueron sancionados en las matrices de evaluación.
El Informe Técnico Cualitativo, unido a la “metodología de
evaluación” que Andrés Contardo realizó ante la Comisión Evaluadora,
terminará por favorecer a TATA. Las bases indicaban que los aspectos
técnicos de las propuestas ponderaban un 80% frente al 20% de los
aspectos económicos. Esto último no es un tema menor.
Si bien las bases establecían que el precio de los oferentes debía
bordear las 14.950 UF mensuales (sin IVA) durante ocho años, la
propuesta elegida tiene un valor de 16.440 UF mensuales. Vale decir,
cerca de un 10% superior a las bases y a lo ofertado por los otros dos
competidores.
No obstante esto, al ponderar las propuestas económicas de las tres
empresas, se estableció una tabla que castigaba con un porcentaje
insignificante a los oferentes que excedieran el precio referencial. De
este modo, mientras Quintec y Sonda fueron calificadas con el máximo
puntaje (20 puntos) por ceñirse al valor estipulado en las bases, la
oferta económica de TATA obtuvo 18 puntos.
Si bien el Informe Técnico Cualitativo y las pautas del asesor
informático fueron decisivos, formalmente la asignación de puntajes fue
responsabilidad de la Comisión Evaluadora. Ésta fue designada por el
director nacional del Registro Civil, Guillermo Arenas Escudero,
guardando un estricto equilibrio político de la coalición gobernante.
Al margen del propio Arenas (militante PPD), en ella aparecen Enzo
Pistaccchio Sassarini (DC), subdirector de Operaciones; Luis Mella
Castro (PS), subdirector de Administración y Finanzas; y José Andrés
Moreno Guillén (PRSD), subdirector de Estudios y Desarrollo. A ellos se
suman Jorge Lobos Díaz, jefe de gabinete del director nacional a quien
éste conoció en su paso de mediados de los ‘90 por la máxima jefatura
de la Dirección General del Crédito Prendario, DICREP; y las
funcionarias de carrera María Isabel Moya Vergara, jefa del
Departamento de Informática, y Gabriela Huarcaya Bode, subdirectora
Jurídica.
Esta última, según consta en las actas de la quinta y última sesión
de la Comisión Evaluadora, no firmó el acta decisiva: designó en esa
instancia de puntajes a un funcionario subrogante, Patricio Mizón
Friedmann, “por encontrarse con licencia médica”.
Antes de que Contraloría anulara todo y obligara al Registro Civil a
volver a la etapa de evaluación, esta primera etapa se cerró con la
rúbrica del director nacional del servicio, Guillermo Arenas. La resolución exenta Nº 2806
destaca, entre otros aspectos, que “la Propuesta de la Empresa TATA
Consultancy Services BPO Chile S.A. cumple por sobre lo requerido en
las Bases de Licitación ya citadas, caracterizándose esta Propuesta,
especialmente, en cuanto ofrece al Servicio una alternativa de solución
robusta, confiable, flexible y compatible”.
Lo anterior llevó a que la empresa Quintec, unida a INDECS Ltda., su
socia en este proyecto, presentara a fines de octubre de 2007 una dura
reclamación ante Contraloría. Las “inexplicables situaciones que hacen
presumir posibles graves irregularidades” señaladas en el escrito
apuntan ya no sólo a “un perjuicio al Estado de Chile no menor a US$
5.000.000”, sino también, como lo sugieren algunos párrafos, a actos de
corrupción al interior del Registro Civil.
Si bien el tema central es el sobreprecio que accedió a pagar el
servicio, el escrito pide a Contraloría una investigación al Registro
Civil en la que se soliciten actas y documentos originales elaborados
por técnicos y políticos que participaron del proceso de evaluación,
además de entrevistas a los mismos.
El escrito de denuncia está fechado el 26 de octubre de 2007, a tres
semanas de que el grupo TATA se adjudicara el contrato. La tercera
semana de enero último, casi tres meses después, Contraloría anulaba lo
obrado por el Registro Civil.
Denuncias de coimas
En diciembre último, al celebrarse en Casa Piedra el almuerzo anual
de la Asociación de Empresas de Tecnologías de Información, ACTI, lo
ocurrido en el Registro Civil fue uno de los temas que estuvo presente.
Ya no sólo se hablaba de irregularidades en el proceso de evaluación,
sino del ofrecimiento de coimas a cambio de la adjudicación de la
propuesta.
Marcos Lima, ex presidente ejecutivo de Codelco y actual director de
ACTI, recuerda que en su mesa “el presidente de una empresa dice que es
un escándalo que le hayan pedido una coima. Varios en la mesa sabían
del tema y me quedé muy preocupado. Entonces propuse hacer una denuncia
y me ofrecí a llamar a las autoridades”.
La denuncia se concretó unos días después.
La
entonces subsecretaria de Justicia, Verónica Barahona (hoy
subsecretaria de Minería), corrobora haber sido informada por Marcos
Lima de la denuncia de un ofrecimiento de coimas en esta licitación del
Registro Civil. Y agrega que la misma denuncia la había recibido pocos
días antes de un político concertacionista. Éste le advirtió que,
previo al proceso de apertura de las bases, representantes de la
dirección del Registro Civil habían visitado a ejecutivos de empresas
de tecnología para sugerir pagos a cambio de la adjudicación del
contrato.
-Le informé al ministro (de Justicia, Carlos Maldonado) de la
situación y le pedí autorización para iniciar una auditoría interna en
el Registro Civil, lo que fue aceptado. Poco después me reuní con
Guillermo Arenas para informarle del inicio de la auditoría –relata
Barahona a CIPER.
La investigación ordenada por el Ministerio de Justicia en el
Registro Civil fue realizada en enero último, poco antes de la
resolución de Contraloría. Cuando ésta terminó, Barahona ya había
cambiado de cargo, pasando a la subsecretaría de Minería. En esa
auditoría no se detectaron irregularidades en el proceso de licitación.
No se investigó más al respecto.
Barahona cuenta también que ella insistió en que se le entregara una
denuncia por escrito sobre la petición de coimas, pero que ello no
ocurrió. Aldo Signorelli, gerente general de ACTI, dice que nunca
realizaron una denuncia formal al respecto ante el Ministerio o la
Contraloría, porque a su vez la directiva de ACTI sólo recibió
comentarios informales de empresas asociadas que apuntaban a lo mismo.
Hubo un nuevo hecho que acentuó en el mercado los rumores de
irregularidades en esta licitación: la súbita retirada de la empresa
ADEXUS del proceso a pesar de haber participado de la primera fase.
Nadie encontró explicación para la decisión adoptada por la empresa que
había llevado a cabo ese vital servicio para el Registro Civil desde
comienzos de los ‘90 y sin fallas conocidas.
Consultado el ingeniero informático Carlos Lauterbach, asesor
externo de ADEXUS y quien llevó a cabo la primera modernización en el
rubro del Registro Civil en 1982, siendo entonces director del Centro
de Ciencias de la Computación de la Universidad Católica, y que
continuó el proceso en 1990 con Berta Belmar, dice: “ADEXUS decidió no
presentarse debido al elevado monto del valor de la boleta de garantía
(US$5.000.000 contra US$ 350.000 durante los 15 últimos años), y porque
las condiciones de competencia y evaluación no estaban claras y las
bases estaban confusas, faltando de ellas partes fundamentales”.
En los próximos días, Contraloría deberá entregar el resultado de
una auditoría selectiva iniciada a comienzos de este año a cinco
organismos públicos, entre los cuales está el Registro Civil. Y también
deberá pronunciarse sobre la nueva adjudicación que firmó Guillermo
Arenas a la empresa TATA Consultancy Services BPO Chile S.A.
Aunque las actas del nuevo proceso de evaluación aún no son
públicas, como tampoco sus integrantes, un simple vistazo a la nueva
asignación de puntajes permite adelantar un complejo panorama para el
Registro Civil. Esta vez, a diferencia de la primera evaluación, las
tres empresas figuran con el máximo puntaje en la ponderación del
factor económico. Lo anterior, y considerando que la propuesta de TATA
es un 10% más cara, resulta reñido de toda lógica.
Lo que es claro -de acuerdo con fuentes gubernamentales- es que las
autoridades del Ejecutivo están al tanto del tema y vigilan de cerca lo
que ocurre en la dirección del Registro Civil, más aún considerando que
en estos días se encuentra abierta una licitación que podría llegar a
los US $ 295.000.000 para la producción de los nuevos carné de
identidad y pasaportes de todos los chilenos.
Fuente: CIPERCHILE